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土地新政或引爆新基建新產業,中國城市格局迎變
2020/3/17   來源:第一財經
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   農村土地如果要轉變成建設用地,大多數情況需要國務院親自審批,但國務院近日發布的《關于授權和委托用地審批權的決定》(下稱《決定》)明確,這些事項之后可以直接在省內審批。

  此舉可能給中國城市格局的發展帶來巨大變化。

  這個審批權分兩種情況,一種是永久基本農田,“委托部分省級政府批準”,首批只有8個省份;另一種是除基本農田以外的其他農用地,“授權省級政府批準”,惠及所有省份。

  多位接受采訪的專家表示,土地審批權的下放,不僅有利于滿足疫情過后政府新基建、新產業上馬的土地需求,加快項目建設,還將優化省域土地資源的優化配置,利好強省會、中心城市。

  審批權下放,土地資源優化配置

  《決定》稱,將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。

  《決定》還試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶,試點期限1年。

  受18億畝耕地紅線的制約,國家對永久基本農田轉為建設用地尤為謹慎,所以重點還是在基本農田以外的其他農用地。關于這一部分,《決定》提到:

  按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款規定,對國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內,按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的,國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準;

  按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定,對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外,將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的,國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。

  “這個文件對未來城市的發展十分關鍵!比A南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛對第一財經分析,新冠肺炎疫情過后,政府有很多新基建、新產業,比如5G、人工智能等項目需要上馬,這對我國經濟保持平穩發展、穩就業都很重要。但這些項目上馬,就需要有發展空間,尤其是土地指標。因此下放土地審批權,可以縮短審批時間,加快項目建設。

  各省份每年的土地審批指標是相對固定的,在有限的“蛋糕”之下,省域內各個城市如何分配,事關城市與區域經濟發展和土地價值的實現。

  尤其在過去很長一段時間,我國實行“控制大城市規模、積極發展中等城市和小城市”的中小城鎮化戰略,土地供給向三四線城市傾斜,與人口向大都市圈集聚的趨勢背離。一邊是人口外流但土地供應嚴重過剩的三四線城市,一邊是外來人口大量流入但土地供應十分緊張的一二線大城市,土地市場過去一直存在著這樣的供需錯配。

  這種錯配,導致很多中小城市土地使用十分粗放,集約度低,土地的價值轉化率低。比如中部某縣級市一位官員告訴第一財經記者:“我們這里經濟不發達,雖然也搞了一個省級開發區,但是開發區里還是沒有多少企業,還有很多土地空著!

  而對一二線城市來說,由于土地供應嚴重不足,導致樓市供不應求,房價高企,同時需要重點布局的新產業、新基建也面臨著用地的掣肘。比如有些沿海城市,土地實在太緊張,不得不進行填海造地。

  胡剛說,從空間布局來說,這些新項目、重點項目,很多都是在中心城市、大城市周邊,而大城市土地指標緊張,因此,土地審批權下放到省里,有利于省域范圍內土地指標的優化利用。

  廈門大學經濟學系副教授丁長發也認為,此舉有利于土地資源的優化配置。通過省域內的優化配置,一方面可以讓經濟發展更好的城市獲得更多用地指標,而對一些經濟發展一般的中小城市,可以通過出讓土地指標獲得資金,加快補足公共服務短板,進而促進區域之間的均衡發展。

  利好強省會、中心城市

  在優化配置的同時,土地的比較優勢和價值也可以得到充分發揮。

  對一個城市來說,土地應該用在最能發揮其價值的地方。每個城市和地區的定位不同,一二線城市可以創造更多的二產和三產的就業崗位和產值,這也是中心城市的使命所在。

  而對于三四線城市、中小城市和廣大農村來說,重點還是要搞好糧食生產、旅游等方面,二產和三產應該圍繞農產品加工、旅游等具有優勢和自身資源稟賦的產業。在土地利用上,這些中小城市也應該盡量改變粗放式的發展模式,實現集約化的發展。

  廈門市房地產中介行業協會副會長王崎說,像北上廣深這些一線城市和廈門、南京這些二線熱點城市,它們發展農業的附加值本就不高,還不如在不同城市之間進行合理分工,讓這些地方努力發展好城市經濟,讓以農業為主的地方努力發展好農業。

  不過,在分析師張大偉看來,土地指標都是土地利用總體規劃已經確定好的。真正有利于土地向大城市集聚的政策是近幾年出臺的“人地掛鉤”政策。

  其中,2016年12月召開的中央經濟工作會議明確要求落實人地掛鉤政策,根據人口流動情況分配建設用地指標。要落實地方政府主體責任,房地產價格上漲壓力大的城市要合理增加土地供應,提高住宅用地比例,盤活城市閑置和低效用地。

  去年4月,國家發展改革委印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》也提出,要全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策,在安排各地區城鎮新增建設用地規模時,進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重,探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。

  但即便如此,土地審批權的下放對大城市發展仍有重大意義。由于在實際操作中,中心城市要在特定地段獲得建設用地,往往需要依賴城鄉建設用地增減掛鉤機制,即農村對宅基地等進行復墾以形成新的耕地、城市郊區占用耕地。此類工作因為涉及耕地占用,審批程序比較復雜。

  而此次《決定》中,對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外,將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的,國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。這里面,農村宅基地是一大重點。

  全國政協經濟委員會副主任楊偉民曾有這樣一個表述:目前農村空置宅基地3000萬畝,相當于城市建成區總面積37%。因為我國城市當中居住用地一般占城市建成區30%左右,空置宅基地就比現有城市當中所有的住宅用地總量都要多,這是一種資源的極大浪費。若拿出一小部分轉到城市就可以大幅度降低地價。

  此前2017年,原國土部、住建部曾聯合發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》,有13個城市納入試點,分別是北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都。

  廣東2018年出臺了《廣東省全面推進拆舊復墾促進美麗鄉村建設工作方案(試行)》。由此實現復墾指標省域范圍內流轉,突破了之前不得跨縣區流轉的限制。這意味著粵東西北地區的復墾指標可以流轉到珠三角地區使用。

  因此如果能夠將這些閑置用地轉移到中心城市,那么不僅可以實現土地價值的最大利用,同時也可以讓中心城市獲得更多的建設用地。

  廣東省體制改革研究會執行會長彭澎對記者分析,審批權下放后,對省級來說,還是應該堅持土地價值與區域經濟發展的平衡,在按照已有的規劃格局的基礎上,一方面,不要讓土地在欠發達地區閑置,同時充分發揮中心城市作用,帶動都市圈、城市群發展,促進區域協調發展。

  胡剛也認為,審批權下放會推動土地資源的優化配置,有利于強省會、中心城市的進一步做強做大。

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